Wacana konsolidasi BUMD air minum selalu dimulai dari slide PowerPoint tentang efisiensi skala dan investasi infrastruktur. Jarang ada yang bicara tentang pertanyaan pertama yang muncul di rapat direksi setiap daerah: siapa yang akan menjawab DPRD kalau layanan air buruk, ketika keputusan sudah pindah ke pusat?

Regulatory momentum-nya sudah ada. Yang belum ada adalah jawaban atas pertanyaan yang paling mendasar.

Mengapa Sekarang?

Permen PU Nomor 6 Tahun 2026 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Sistem Penyediaan Air Minum sudah terbit. Di dalamnya, Kementerian Pekerjaan Umum menyebut secara eksplisit tiga opsi transformasi tata kelola BUMD air minum: merger vertikal ke entitas nasional, pembentukan klaster regional, dan kontrak operasi berbasis kinerja. Ini bukan wacana di seminar. Itu regulasi yang sudah berlaku.

Beberapa bulan setelah peraturan itu terbit, PP PERPAMSI mengadakan audiensi resmi dengan Direktorat Jenderal Cipta Karya. Tirtabhagasasi Bekasi, salah satu PDAM terbesar Jawa Barat, menulis tentang pertemuan itu di kanal resminya: pembentukan BUMN Air Minum Nasional sedang dibahas serius, dan PDAM-PDAM besar sudah diminta memberi masukan.

Latar belakangnya mudah dipahami. NRW nasional masih sekitar 33%, dan hanya 46% BUMD air minum yang sudah mencapai full cost recovery. Sekitar 50% anggota PERPAMSI berada dalam kategori “kurang sehat dan sakit”. Kerugian dari air yang diproduksi tapi tidak menghasilkan pendapatan mencapai sekitar Rp9,6 triliun per tahun. Angka-angka ini tidak akan membaik sendiri.

Status quo memang tidak berkelanjutan. Tapi pertanyaan yang relevan bukan “apakah perlu berubah?” Pertanyaan yang relevan adalah: perubahan seperti apa yang tidak memindahkan masalah ke tempat yang lebih jauh dari masyarakat?

Tiga Skenario yang Sedang Beredar

Dalam pembahasan sejauh ini, ada tiga opsi yang paling sering muncul. Ketiganya berbeda dalam kecepatan, skala, dan implikasi kendali terhadap layanan lokal.

Skenario pertama: Holding Nasional. Satu entitas BUMN baru dibentuk di tingkat pusat, yang kemudian mengambil alih kepemilikan atau operasi BUMD air minum. Model ini sering disebut dengan analogi Danantara: konsolidasi aset yang selama ini tersebar menjadi satu kendaraan investasi yang lebih besar dan lebih kuat kapasitas pinjamannya. Kelebihannya jelas dari sisi akses modal dan efisiensi pengadaan. Yang belum jelas: siapa yang mengontrol tarif, dan kepada siapa entitas nasional itu bertanggung jawab atas kualitas layanan di tingkat kelurahan?

Skenario kedua: Klaster Regional. BUMD air minum yang bertetangga digabungkan dalam satu entitas regional, bertahap dan sesuai klaster wilayah. Permen PU 6/2026 menyebut opsi ini secara eksplisit. Lebih lambat dari holding nasional, tapi lebih mudah dikelola dalam transisi. Skala regional cukup untuk efisiensi, tapi masih cukup dekat dengan konteks lokal. Kelemahannya: definisi “klaster” belum standar, dan proses merger antar-daerah melibatkan negosiasi kepemilikan aset yang bisa berlangsung bertahun-tahun sebelum satu hal operasional pun berubah di lapangan.

Skenario ketiga: Kontrak Operasi dan Kemitraan. BUMD tetap berdiri sebagai entitas hukum, tapi operasinya dikontrakkan ke pihak lain: swasta, BUMN lain, atau konsorsium. Model ini paling konservatif dalam hal perubahan struktur kepemilikan, tapi paling fleksibel dalam perbaikan operasional jangka pendek. Kelemahannya: tanpa insentif tarif yang benar, kontraktor tidak akan mau masuk ke PDAM yang memang sudah dalam kondisi merugi. Dan mekanisme tarif tetap ada di tangan daerah.

Ketiga skenario ini punya logika masing-masing. Yang tidak ada dari ketiganya: jawaban yang jelas tentang satu hal yang paling dikhawatirkan orang-orang di dalam sistem.

Pertanyaan yang Tidak Ada Jawabannya

Setiap proposal sentralisasi yang beredar menjawab dua pertanyaan dengan cukup baik: bagaimana meningkatkan akses modal, dan bagaimana mencapai efisiensi skala. Yang tidak dijawab adalah pertanyaan ketiga: siapa yang bertanggung jawab ke masyarakat lokal ketika layanan air buruk?

Ini bukan pertanyaan retorika. Ini pertanyaan operasional yang sangat konkret.

Hari ini, kalau ada keluhan warga tentang air keruh di RT 05 Kelurahan Sukajadi, jalan pengaduannya ada: ke PDAM kota, yang bisa dipanggil ke sidang DPRD, yang diawasi bupati atau wali kota. Rantai akuntabilitas itu tidak sempurna, tapi strukturnya ada dan semua orang tahu di mana harus mengetuk pintu.

Dalam skenario holding nasional atau klaster regional, rantai itu akan berubah bentuk. Direksi BUMD yang sekarang bertanggung jawab ke kepala daerah akan berubah menjadi manajer operasional yang bertanggung jawab ke induk perusahaan di Jakarta atau di ibukota provinsi. Mekanisme DPRD untuk memanggil direksi dan menanyakan kinerja layanan belum ada yang merancang secara eksplisit dalam skenario manapun yang beredar saat ini.

Dua pertanyaan lain yang sama konkretnya:

Pertanyaan tentang pegawai: status kepegawaian di BUMD berbeda-beda, ada yang PNS diperbantukan, ada tenaga honorer daerah, ada karyawan kontrak perusahaan. Merger lintas entitas hukum yang berbeda-beda ini bisa memakan waktu dan anggaran besar hanya untuk menyelesaikan urusan kepegawaian, sebelum satu hal operasional pun berubah.

Pertanyaan tentang aset: infrastruktur jaringan air minum dibangun selama puluhan tahun dengan anggaran gabungan dari APBD, pinjaman pemerintah pusat, hibah asing, dan investasi perusahaan sendiri. Siapa yang memiliki aset itu setelah konsolidasi? Bagaimana nilai asetnya dihitung? Daerah yang merasa asetnya dipindahkan tanpa kompensasi yang adil tidak akan membantu proses, mereka akan melawannya.

World Bank, dalam laporan “Strengthening the Resilience of Indonesian Water Utilities”, sudah mencatat hal yang sama: konsolidasi tanpa data baseline yang baik berisiko menggabungkan masalah, bukan menyelesaikannya.

Tidak ada satu pun dari ketiga skenario yang beredar yang memberikan jawaban rinci atas ketiga pertanyaan ini. Bukan karena pembuatnya lalai, tapi karena menjawabnya butuh negosiasi panjang dengan ratusan pemerintah daerah. PERPAMSI hari ini menaungi sekitar 445 Perumda air minum, dan tiap satu punya pemilik daerah, dewan pengawas, dan kepentingan yang berbeda. Menyatukan angka sebanyak itu ke dalam satu desain tunggal bukan pekerjaan yang bisa diselesaikan di atas satu meja.

Tiga Pertanyaan Sebelum Memutuskan

Status quo tidak berkelanjutan, semua orang setuju itu. Tapi sentralisasi bukan jawaban otomatis. Sentralisasi yang berhasil harus menjawab tiga pertanyaan terlebih dahulu, dalam desain regulasi yang eksplisit.

Pertama: mekanisme akuntabilitas lokal. Di dalam holding nasional atau klaster regional, bagaimana warga atau DPRD daerah memanggil tanggung jawab ketika layanan air buruk? Siapa yang bertanggung jawab, dan kepada siapa? Kalau jawaban atas pertanyaan ini tidak tersurat di dalam PP atau Permen yang mengatur konsolidasi, rantai tanggung jawab akan kacau, dan PDAM daerah akan jadi tersandera di tengah.

Kedua: proses kepegawaian. Konsolidasi lintas entitas hukum yang berbeda-beda akan mengacaukan status kepegawaian ribuan pegawai BUMD: PNS, honorer daerah, karyawan kontrak. Administrasi saja bisa memakan dua atau tiga tahun sebelum satu hal operasional pun berubah. Proposal yang serius harus menjelaskan jalan keluar untuk hal ini, bukan hanya menyederhanakan “semua jadi pegawai BUMN.”

Ketiga: valuasi aset. Infrastruktur yang dibangun puluhan tahun dengan anggaran gabungan dari APBD, hibah, dan investasi daerah sendiri siapa yang memilikinya setelah konsolidasi, dan dengan valuasi seperti apa? Daerah yang merasa asetnya dipindahkan tanpa kompensasi yang adil tidak akan membantu proses. Mereka akan melawannya. Ini bukan detail teknis yang bisa ditangani kemudian. Ini bagian dari desain yang harus jelas sejak awal.

Kalau ketiga pertanyaan ini belum ada jawabannya di dalam proposal yang sedang beredar, seharusnya yang dilakukan adalah tunda, perbaiki desainnya, baru minta dukungan lagi. Bukan tolak sentralisasi selamanya, tapi jangan setujui proposal yang belum selesai.

Dan kalau saya harus menempatkan ketiga skenario itu dalam urutan, menurut saya klaster regional adalah titik awal yang paling bisa dipertahankan. Bukan karena ia paling ambisius, justru karena ia paling tidak ambisius. Persis karena ada ratusan daerah dengan kondisi dan kepentingan yang berbeda-beda, model yang paling seragam dan paling terpusat, yaitu holding nasional, adalah yang paling besar risikonya tersandung di lapangan sekaligus paling jauh jaraknya dari warga di RT 05 tadi. Skala regional cukup besar untuk menangkap efisiensi yang dicari, tapi masih cukup dekat untuk mempertahankan rantai akuntabilitas yang menjadi inti seluruh tulisan ini.

Holding nasional bukan mustahil. Tapi ia semestinya menjadi tujuan yang dibuktikan bertahap, bukan titik berangkat. Mulai dari skala yang bisa gagal dengan anggun, buktikan mekanisme akuntabilitasnya benar-benar bekerja pada beberapa klaster lebih dulu, baru pertimbangkan konsolidasi yang lebih besar. Urutan itu jauh lebih murah ongkos kesalahannya daripada menyatukan 445 perusahaan sekaligus lalu menemukan mekanisme akuntabilitasnya belum pernah dirancang.

Referensi

  1. Permen PU Nomor 6 Tahun 2026 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Sistem Penyediaan Air Minum Kementerian Koordinator Bidang Infrastruktur dan Pembangunan Kewilayahan. Baca dokumen resmi

  2. Dibahas: Pembentukan BUMN Air Minum Nasional Tirtabhagasasi Bekasi. Audiensi resmi PP PERPAMSI dengan Direktorat Jenderal Cipta Karya. Baca di Tirtabhagasasi

  3. Menatap Babak Baru Tata Kelola Air Minum dan Sanitasi Nasional PERPAMSI (Mei 2026). NRW nasional sekitar 33 persen; baru sekitar 46 persen BUMD air minum mencapai full cost recovery; sekitar 445 Perumda air minum dinaungi PERPAMSI. Baca di situs PERPAMSI

  4. Strengthening the Resilience of Indonesian Water Utilities World Bank (arsip Wayback, snapshot 1 April 2026). Baca arsip laporan

  5. Indonesia Moves Forward to a Water-Secure Future Global Water Partnership Southeast Asia (Raymond Valiant, Regional Coordinator). Baca di situs GWP SEA

Disclaimer: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis sebagai praktisi profesional dan tidak mewakili sikap atau kebijakan resmi dari institusi/perusahaan tempat penulis bekerja. Bukan nasihat hukum atau kebijakan; keputusan mengenai tata kelola BUMD air minum memerlukan kajian yang memperhitungkan konteks spesifik tiap daerah.