Transformasi Paradigma Penilaian Kinerja PDAM Melalui Lensa Ketahanan Siber

Ringkasan Eksekutif

Di tengah gelombang transformasi digital yang melanda sektor utilitas publik, Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) di Indonesia berdiri di persimpangan kritis antara efisiensi operasional dan kerentanan keamanan siber. Laporan riset ini menyajikan analisis komprehensif yang mendekonstruksi kerangka penilaian kinerja tradisional PDAM, khususnya 18 indikator kinerja yang ditetapkan oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (PUPR), untuk mengungkap relevansinya sebagai prediktor dini (leading indicators) terhadap risiko keamanan siber.

Melalui sintesis data kinerja, temuan audit lapangan, dan kerangka kerja tata kelola global (Governance, Risk, and Compliance - GRC), penelitian ini mengajukan tesis bahwa inefisiensi operasional, kelemahan solvabilitas keuangan, dan rendahnya rasio kompetensi SDM bukan sekadar masalah manajerial, melainkan manifestasi dari absennya pengendalian internal yang membuka celah bagi serangan siber.

Pendahuluan dan Lanskap Ancaman Infrastruktur Kritis

Evolusi Infrastruktur Air Minum: Dari Pipa Fisik ke Ekosistem Siber-Fisik

Sektor air minum di Indonesia sedang mengalami metamorfosis fundamental. Infrastruktur yang dulunya murni mekanis dan hidrolis kini telah berevolusi menjadi Sistem Siber-Fisik (Cyber-Physical Systems - CPS). Adopsi teknologi Smart Water Grid Management (SWGM), sensor Internet of Things (IoT) untuk pemantauan tekanan dan kualitas air secara real-time, serta sistem Supervisory Control and Data Acquisition (SCADA) telah menjadi standar baru dalam upaya menekan tingkat kehilangan air (Non-Revenue Water - NRW) dan meningkatkan efisiensi energi.1

Konvergensi antara Teknologi Informasi (IT) yang mengelola data pelanggan dan keuangan, dengan Teknologi Operasional (OT) yang mengendalikan pompa, katup, dan instalasi pengolahan air, menciptakan risiko baru. Laporan BSSN tahun 2024 menyoroti peningkatan trafik anomali dan dominasi serangan malware yang menargetkan infrastruktur informasi vital, menegaskan bahwa sektor utilitas tidak kebal dari ancaman yang dapat melumpuhkan layanan publik.3

Urgensi Keamanan Siber Pasca-Insiden Nasional

Insiden serangan ransomware pada Pusat Data Nasional (PDN) Sementara pada Juni 2024 menjadi peringatan keras bagi seluruh instansi pemerintah dan BUMD di Indonesia. Serangan yang melumpuhkan ratusan layanan publik tersebut mengekspos kerapuhan fundamental dalam tata kelola data nasional, khususnya terkait ketiadaan sistem backup yang memadai dan lemahnya pemulihan bencana (disaster recovery).5

Bagi PDAM, implikasi dari insiden serupa bisa menjadi katastropik. Berbeda dengan layanan administrasi, gangguan pada sistem kontrol PDAM dapat berdampak langsung pada keselamatan publik, mulai dari terhentinya pasokan air bersih, kontaminasi bahan kimia akibat manipulasi dosing pump, hingga kerusakan fisik pada infrastruktur pipa akibat water hammer yang dipicu oleh manipulasi tekanan.7

Kesenjangan Paradigma Penilaian Kinerja Eksisting

Saat ini, kesehatan PDAM dinilai berdasarkan Kepmendagri Nomor 47 Tahun 1999 dan petunjuk teknis BPPSPAM yang menetapkan 18 indikator kinerja utama. Indikator ini berfokus pada empat aspek: Keuangan (25%), Pelayanan (25%), Operasional (35%), dan Sumber Daya Manusia (15%).10

Meskipun kerangka kerja ini efektif untuk mengukur efisiensi ekonomi dan teknis tradisional, ia memiliki titik buta (blind spot) yang signifikan terhadap risiko siber. Sebuah PDAM dapat memperoleh predikat “Sehat” dengan nilai kinerja tinggi, padahal sistem SCADA-nya menggunakan kata sandi default, data pelanggannya tidak dienkripsi, dan tidak ada anggaran yang dialokasikan untuk keamanan siber.

Dekonstruksi Aspek Keuangan sebagai Fondasi Ketahanan Digital

Aspek keuangan memiliki bobot 25% dalam penilaian kinerja PDAM.12 Kesehatan finansial bukan sekadar tujuan akhir, melainkan prasyarat mutlak bagi kemampuan organisasi untuk membangun pertahanan siber.

Rasio Profitabilitas dan Investasi Keamanan

Indikator Return on Equity (ROE) dan Rasio Operasi (Biaya Operasional/Pendapatan Operasional) mengukur efisiensi ekonomi PDAM.13

Analisis Korelasi Risiko: PDAM dengan Rasio Operasi di atas 1,0 (biaya melebihi pendapatan) atau ROE negatif berada dalam mode bertahan hidup (survival mode). Dalam kondisi ini, manajemen akan memprioritaskan pengeluaran esensial fisik, listrik, bahan kimia, gaji pegawai, di atas pengeluaran “intangible” seperti lisensi perangkat lunak, pembaruan firewall, atau pelatihan keamanan siber.

Data menunjukkan bahwa banyak PDAM “Sakit” atau “Kurang Sehat” gagal mencapai pemulihan biaya penuh (Full Cost Recovery - FCR).11 Akibatnya, mereka sering kali bergantung pada perangkat lunak bajakan yang tidak menerima pembaruan keamanan. Sistem operasi yang usang menjadi sasaran empuk eksploitasi Zero-Day dan Ransomware.

Implikasi Prediktif: Jika Rasio Operasi > 0.9, probabilitas adanya anggaran khusus untuk keamanan siber mendekati nol.

Solvabilitas dan Rasio Kas: Kemampuan Respons Insiden

Indikator Rasio Kas (Kas + Setara Kas / Kewajiban Lancar) mengukur likuiditas jangka pendek.13

Ketika terjadi insiden siber (misalnya serangan ransomware yang mengenkripsi database penagihan), organisasi memerlukan dana darurat yang likuid untuk:

  • Menyewa konsultan forensik digital untuk investigasi dan pemulihan
  • Membeli perangkat keras baru jika yang lama rusak atau terinfeksi parah
  • Membayar lembur staf IT untuk pemulihan sistem 24/7

PDAM dengan Rasio Kas rendah (< 100%) tidak memiliki bantalan finansial ini.

Efektivitas Penagihan: Integritas Data dan Kepatuhan

Efektivitas penagihan yang rendah (< 90%) adalah indikator merah bagi integritas data.12 Kegagalan menagih sering kali disebabkan oleh data pelanggan yang tidak akurat, duplikasi data, atau sistem billing yang tidak terintegrasi.

Dalam konteks keamanan siber, ketidakteraturan data ini menandakan lemahnya Data Governance. Jika PDAM tidak tahu persis siapa pelanggannya, mereka tidak dapat melindungi Data Pribadi (PII) pelanggan tersebut sesuai amanat UU Pelindungan Data Pribadi (UU PDP).

Dekonstruksi Aspek Operasional sebagai Cermin Kerentanan Fisik-Siber

Aspek Operasional memiliki bobot tertinggi (35%) dan menggunakan metode Analytical Hierarchy Process (AHP) dalam pembobotannya.11

Tingkat Kehilangan Air (NRW): Indikator Raja Kerentanan

NRW (Non-Revenue Water) adalah indikator efisiensi teknis paling kritis. Standar nasional menargetkan angka di bawah 25%.11

Korelasi Fisik-Siber:

Kehilangan Komersial sebagai Indikator Insider Threat. Tingginya kehilangan komersial sering kali disebabkan oleh manipulasi pembacaan meter atau intervensi pada database billing. Jika sistem IT PDAM memiliki kontrol akses yang lemah, oknum dapat dengan mudah mengubah angka meteran tanpa meninggalkan jejak audit.

Kehilangan Fisik dan Kelemahan Sensor. Sensor IoT yang tidak terkelola (unmanaged devices) adalah pintu masuk favorit bagi botnet untuk melancarkan serangan DDoS.3

Kualitas Air, Tekanan, dan Jam Operasi: Risiko Otomatisasi SCADA

Untuk menjaga tekanan dan kualitas air secara konsisten 24 jam, PDAM semakin bergantung pada otomatisasi SCADA.14

Risiko: Sistem SCADA tradisional sering dirancang dengan asumsi isolasi jaringan dan kepercayaan penuh. Ketika sistem ini dikoneksikan ke internet untuk pemantauan jarak jauh, mereka terekspos tanpa perlindungan enkripsi atau autentikasi yang kuat.

Serangan siber yang memanipulasi data sensor dapat memicu sistem SCADA untuk meningkatkan putaran pompa secara ekstrem, menyebabkan pipa pecah (water hammer).

Aspek Pelayanan dan SDM: Pertahanan Manusia dan Privasi Data

Aspek Pelayanan: Risiko Privasi Data

Perluasan cakupan pelayanan berarti peningkatan volume data pelanggan yang dikelola.11 PDAM mengumpulkan data sensitif: Nama, NIK, Alamat, dan data pemakaian air (yang bisa memprofilkan perilaku penghuni rumah).

Sistem pengaduan pelanggan yang beralih ke aplikasi mobile atau web juga menjadi vektor serangan. Aplikasi yang dikembangkan tanpa Secure SDLC atau Penetration Testing sering memiliki celah keamanan seperti SQL Injection atau Cross-Site Scripting (XSS).

Aspek SDM: The Human Firewall

Rasio biaya diklat terhadap biaya pegawai adalah indikator paling prediktif untuk ketahanan terhadap Social Engineering.13 Mayoritas serangan siber (lebih dari 90%) dimulai dari kesalahan manusia, seperti mengklik tautan phishing.

Jika rasio diklat rendah, dapat dipastikan bahwa anggaran pelatihan dialokasikan hanya untuk kompetensi teknis operasional, dan mengabaikan pelatihan kesadaran keamanan siber (Security Awareness Training).

Integrasi Framework GRC (Governance, Risk, Compliance)

Penerapan COSO Enterprise Risk Management (ERM)

Framework COSO ERM 2017 menekankan integrasi risiko dengan strategi dan kinerja.17 Penerapannya pada PDAM harus mencakup:

  1. Governance & Culture: Dewan Pengawas harus menetapkan “Risk Appetite” siber
  2. Strategy & Objective-Setting: Dalam menyusun Rencana Bisnis, risiko siber dari proyek digitalisasi harus dianalisis
  3. Performance: Risiko siber yang dapat menggagalkan pencapaian 18 indikator kinerja harus diidentifikasi
  4. Review & Revision: Audit kinerja BPKP harus memicu tinjauan ulang profil risiko siber
  5. Information, Communication, & Reporting: Memastikan saluran pelaporan insiden yang aman dan terenkripsi

The Three Lines Model

Peraturan BPKP No. 4 Tahun 2021 mengadopsi model Tiga Lini.18 Dalam konteks siber PDAM:

  • Lini Pertama: Kepala Bagian Produksi, Distribusi, dan Hublang, pemilik 18 indikator kinerja
  • Lini Kedua: Satuan Pengawas Internal (SPI) dengan kompetensi audit IT
  • Lini Ketiga: Auditor eksternal (BPKP/Inspektorat) memberikan assurance independen

Standar Teknis

  • NIST SP 800-82: Standar khusus untuk keamanan Industrial Control Systems (ICS/SCADA).19
  • ISO 27001: Standar manajemen keamanan informasi.21

Rekomendasi Konkret dan Peta Jalan

Untuk Regulator (Kemendagri, PUPR, BPKP, BSSN)

  1. Revisi Pedoman Penilaian Kinerja: Menambahkan “Indikator ke-19” yaitu Tingkat Kematangan Keamanan Siber
  2. Mandatori Anggaran Keamanan: Mewajibkan alokasi 5% dari Capex IT untuk keamanan siber
  3. Audit Terintegrasi: BPKP mengintegrasikan Audit Sistem Informasi ke dalam prosedur standar

Untuk Manajemen PDAM

Tahun 1 - Cyber Hygiene Dasar:

  • Implementasi Backup 3-2-1 (3 salinan, 2 media berbeda, 1 offsite)
  • Pemisahan jaringan Wi-Fi tamu dan kantor
  • Pelatihan kesadaran keamanan siber wajib bagi seluruh pegawai

Tahun 2 - Penguatan Lini Kedua:

  • Memberdayakan SPI dengan pelatihan audit IT
  • Merekrut staf khusus keamanan informasi

Tahun 3 - Keamanan SCADA/IoT:

  • Vulnerability Assessment pada jaringan OT
  • Isolasi perangkat IoT dalam VLAN terpisah

Tata Kelola Kuat = Ketahanan Siber Kuat

Ke-18 indikator kinerja BPKP, yang selama ini dipandang sebagai metrik administratif semata, sesungguhnya menyimpan peta jalan menuju ketahanan siber. PDAM yang gagal dalam efisiensi operasional (NRW tinggi), lemah dalam likuiditas (Rasio Kas rendah), dan abai dalam pengembangan SDM (Rasio Diklat rendah), secara statistik dan logis adalah entitas yang paling rentan terhadap serangan siber.

Transformasi digital di sektor air minum adalah keniscayaan, namun digitalisasi tanpa fondasi keamanan adalah kecerobohan. Dengan mengadopsi kerangka kerja GRC yang kuat dan melihat indikator kinerja melalui lensa risiko siber, PDAM tidak hanya dapat mencapai predikat “Sehat” secara administratif, tetapi juga “Tangguh” secara digital.

Daftar Referensi

  1. Smart Water Grid Management - PDAM Pintar
  2. Smart Water Grid Management - BSA
  3. Laporan Tahunan Kamsiber 2024 - CSIRT Komdigi
  4. Lanskap Keamanan Siber 2024 - Scribd
  5. Indonesian Government Under Fire Following String of Cyber Breaches
  6. Indonesia Data Breach: A Wake-Up Call for SaaS Data Security - Odaseva
  7. Analisis Serangan Siber Terhadap Infrastruktur Kritis - UTI-TTIS
  8. Audit ke PDAM Tirta Antokan - BeritaNasional.ID
  9. BPKP Kaltara Akui Kerugian Rp 202 Miliar dari Hasil Audit Kinerja - RRI
  10. Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 47 Tahun 1999 - Peraturan BPK
  11. Buku Kinerja BUMD Air Minum 2023 - PERPAMSI
  12. Kinerja BUMD Air Minum - Open Data PU
  13. Upaya Peningkatan Kinerja PDAM - FTSL-ITB
  14. LHE Kinerja PERUMDAM Tirta Terubuk 2021 - PPID Kabupaten Bengkalis
  15. Buku Kinerja BUMD Air Minum 2022 - PERPAMSI
  16. Hasil Audit Inspektorat Terhadap Dugaan Tindak Pidana Korupsi di PDAM - Toraja Utara
  17. COSO Enterprise Risk Management Framework - BINUS Online
  18. Peraturan BPKP Nomor 4 Tahun 2021
  19. NIST SP 800-82 Rev. 2, Guide to Industrial Control Systems Security
  20. NIST SP 800-82, Guide to Industrial Control Systems Security
  21. Tantangan dan Cara Mengatasi dalam Implementasi ISO 27001:2013 - ITGID

Disclaimer: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis sebagai praktisi profesional dan tidak mewakili sikap atau kebijakan resmi dari institusi/perusahaan tempat penulis bekerja.